Dans une entreprise ordinaire, si une partie du personnel est sous-employée, ou si des sous-traitants peuvent faire le travail à moindre coût, diminuer les effectifs permet d’améliorer grandement les comptes. Mais l’Etat n’est pas une entreprise comme les autres : en ne remplaçant pas une partie de ses serviteurs partant à la retraite, il fait nettement moins d’économies que n’en ferait PSA ou Casino. Et, quand il augmente ses effectifs, ses dépenses budgétaires sont moins alourdies que celles d’une entreprise qui ferait de même. D’où cela vient-il ?

Le jour où un salarié part à la retraite sans être remplacé, son employeur n’a plus à payer ni son salaire brut ni les cotisations patronales afférentes. L’économie réalisée est donc égale à son salaire « superbrut » ou coût total pour l’employeur. Pour l’Etat il n’en va pas de même : abstraction faite de la caisse de retraite additionnelle récemment créée, il n’existe pas de caisse de retraite des fonctionnaires de l’Etat, si bien que les cotisations de retraite (tant salariales que patronales) figurant sur leurs bulletins de paye sont fictives. Comment l’Etat cesserait-il de verser ces cotisations puisqu’il ne les a jamais versées ? En revanche, il continue à payer les pensions de ses anciens serviteurs : la dépense perdure sans diminution aucune, puisqu’elle n’était nullement liée, si ce n’est en trompe-l’oeil, à l’emploi des fonctionnaires en activité.

Regardons le bulletin de paye d’un fonctionnaire civil ayant le traitement brut moyen, soit en chiffre rond 2.500 euros : il semble coûter à l’Etat 4.250 euros _ somme qui figure dans la case « coût total employeur » dudit bulletin. En réalité, l’Etat ne débourse ni la cotisation salariale de retraite (7,85 % du brut, pas tout à fait 200 euros dans notre exemple), ni la cotisation patronale (actuellement 50,74 % du brut, soit près de 1.270 euros). En fait, l’instituteur coûte 1.460 euros de moins que ne l’annonce son bulletin de paye : 2.790 euros au lieu de 4.250 euros. Si son emploi budgétaire disparaît (réduction d’effectifs), le budget annuel n’y gagnera pas 51.000 euros (12 fois le « coût total employeur » figurant sur le bulletin), mais seulement 33.480 euros : ce qui serait effectivement déboursé au profit d’une personne occupant la fonction, sous forme de salaire net et de versements à des organismes de protection sociale.

Ce phénomène est entièrement dû au système de retraite des fonctionnaires de l’Etat. Une entreprise classique n’est pas en charge de la retraite de ses anciens salariés ; l’Etat, si. Supposons qu’un artisan voie partir à la retraite son unique salarié et ne le remplace pas : désormais, il n’a plus rien à verser aux caisses de retraite, ses dépenses de personnel disparaissent. Mais si l’Etat perdait d’un seul coup tous ses fonctionnaires actifs, ses dépenses au titre de la retraite ne baisseraient pas pour autant d’un seul centime ! La ligne « contribution pension civile employeur » du bulletin de paie a été créée par mimétisme ; remplie en multipliant le salaire brut par le pourcentage obtenu en divisant la dépense totale de pension civile par la somme des salaires bruts de tous les fonctionnaires civils, elle ne fait que brouiller les pistes. Si l’Etat parvient une année à diminuer le nombre de fonctionnaires, modifier la dépense totale de pension étant hors de sa portée, on assiste tout simplement à une augmentation automatique (arithmétique) du taux de la cotisation employeur fictive.

Dans l’état actuel des choses, l’Etat n’a donc pas le même intérêt budgétaire qu’une entreprise à diminuer ses effectifs. Symétriquement, le frein budgétaire à l’augmentation des effectifs est moindre : des créations de poste ne se traduisent dans l’immédiat par aucune augmentation des dépenses de retraite, si bien que le budget n’augmente pas du « coût total employeur » indiqué sur les bulletins de paye des nouveaux fonctionnaires, mais seulement des deux tiers (pour les fonctionnaires civils) ou de la moitié (pour les militaires). En fait, quand l’Etat augmente ses effectifs, la majoration de la dépense budgétaire qui en résulte dans l’immédiat sous-estime fortement le coût de l’opération : la majoration des dépenses qu’il faudra assumer quarante ans plus tard est oubliée. Symétriquement, quand l’Etat diminue ses effectifs, pour un tiers il réduit les dépenses d’années budgétaires situées entre 2045 et 2080, ce qui est très méritoire, mais peu incitatif.

Si nous voulons que les dirigeants de l’Etat soient incités à économiser la ressource humaine et à maximiser l’efficacité des services de la même manière que le sont les dirigeants d’entreprise, des réformes conséquentes sont nécessaires. La plus recommandable est celle des retraites : fusionner tous les régimes en un seul, auquel les fonctionnaires cotiseraient comme les autres travailleurs, résoudrait radicalement le problème. Il faudrait y ajouter une réforme de la comptabilité publique conduisant à provisionner les engagements de pension que l’Etat prend envers chaque fonctionnaire chaque fois qu’il valide un trimestre pour sa retraite. Le budget de chaque mission et programme comptabiliserait les dépenses de personnel dotations aux provisions incluses, ce qui établirait l’incitation à économiser le personnel à un niveau voisin de ce qui existe dans les entreprises.

JACQUES BICHOT

Economiste, professeur à l’université Lyon-3.